在刚刚公布的十一五规划中，将“三网融合”这一重大技术动向写入其中。十一五规划写道：“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’。”这可能意味着一个重大的政策信号：国家决心打破横亘其中的体制壁垒。

　　三网融合使得不论是电信网、有线电视网，还是计算机网均可以在经过适当改造以后传输三网的所有业务。三网融合为以前被认为适宜垄断经营的本地网引入竞争，破除垄断。竞争将会改变垄断的思维定势、服务意识，改变垄断的低效率，降低垄断的高成本，这种由竞争带来的改进可以统称为竞争效应。但是，在三网这样的准自然垄断产业中，规模经济效应依然显著，网络外部效应也非常强，平均成本曲线呈向下倾斜的趋势，因此，垄断效应依然存在。这就需要政府针对三网融合的特点调整市场结构，在充分发挥竞争效应的前提下，实现寡头数量的小化，限度地发挥垄断效应，从而实现社会福利的化。但是，中国的现实距离理想的目标市场结构还相差甚远。

　　一、现存规制壁垒

　　上世纪九十年代末期中国曾经围绕这些问题发生过一场大论战。1998年3月，《产业论坛》发表了由王小强执笔撰写的《中国电讯产业的发展战略》（以下简称《战略》）。王小强领导的课题组的资助人是中国国际金融有限公司和高盛公司，两家公司正是中国电信（香港）公司的全球融资协调人。王小强主张开放电讯服务的企业化和市场化经营，但把中国已经形成规模的电信基础网和有线电视基础网从经营性企业中独立出来，成为由政府控制的国家基础信息网，使之成为具有行政性垄断的、“不准入”的非市场竞争领域。依托公共信息网中的电视技术平台，直扑电信、电视和计算机“三网结合”的产业前沿[。三个月后，方宏一执笔的《再论中国电信产业的发展战略》（以下简称《再论》）发表在同一刊物上。方宏一的身份更为直接，他是国家广播电影电视总局广播影视信息网络中心网络工程部主任。方宏一主张将各自为战的有线电视网连为一体，允许有线电视网经营电信业务，让有线电视与电信两网并存，终在广电的宽带有线电视网上发展新一代计算机因特网，实现三网合一。之后，北京大学中国经济研究中心教授周其仁把原论战的双方都等当作了“批判”对象。他在随后发表的《三网复合数网竞争》一文中提出三网复合、数网竞争，在长途电话、市话、无线通话、有线电视、数据传输网络和服务分立竞争的基础上，进一步开放全面的市场竞争，允许并鼓励中国有线电视办因特网、允许并鼓励中国有线电视与中国联通结盟办电信、允许并鼓励中国电信办因特网和有线电视、允许并鼓励民间自办电视节目和“网站”竞争上网。

　　这场论争受到了社会和政府的高度关注，加速了中国信息产业的改革。之后，中国信息产业逐步走上了一条由垄断到竞争的改革之路，并终形成了电信产业由中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫通构成的5+1的竞争格局。但三网融合的发展却仍受到规制政策的制约。中国政府对电信和广电两个行业实施的政策是“井水不犯河水”。1999年国务院82号文件关于“电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务”的规定至今仍然有效。导致的后果是有线电视网不能做电话业务，不能做互联网业务，有线电视网只能完成一种业务——广播电视业务；电信网除了完成电信业务之外，还可以完成互联网业务，并可以开展基于互联网的音视频业务（IP电视）；计算机网络在完成数据业务和互联网业务的同时，可以申请IP电话业务和IP电视。“井水不犯河水”的规制政策阻碍了三网融合的发展，使得中国通信市场的竞争结构存在明显的缺陷。目前中国通信产业5+1的市场结构只是在移动领域形成了同质竞争，在固话和高速互联网接入领域，同质竞争还很不充分。“井水不犯河水”的规制政策受到了人们的质疑，也引起了电信和广电两部门之间的争论。信息产业部提出电信和广电双向开放的倡议，广电总局提出电信业务对广电部门单向开放的回应，理由是WTO要求成员国开放电信市场，并不要求开放有线电视的传输市场。如果广电对电信开放，广电就会随着电信的开放一同开放，这有损国家利益。

　　广电和电信的这场准入之争表面上由三网融合引起，实际上并未抓住三网融合的本质。三网融合的实质是话音、数据、电视业务均能在计算机网上以IP形式实现，而电信网和有线电视网均可以改造成计算机网。因此电信和广电的相互准入应是基于IP形式的电信和广电业务的相互准入，而不是传统模式的电信和广电的相互准入。准确地说，广电对电信开放，意味着电信网可以从事原来的电话业务之外，还可以从事数据业务和互联网业务，并可以从事基于IP的广播电视业务。但并不意味着电信部门可以再建一套HFC网络并采用与广电现有技术同样的技术来传输广播电视节目；电信对广电开放，意味着广电网除了从事原先的广播电视业务以外，还可以从事基于IP的电话业务。但不意味着广电网可以再建设一套双绞线的PSTN来经营传统电话。如果说，广电对电信开放，就是允许电信再建一套与有线电视网相同的网络来传输广播电视；电信对广电开放，就是允许广电再建一套基于电路交换的网络传输话音，那还叫什么三网融合！至于广电网从事数据业务和互联网业务，应属于广电网和计算机网的融合，不应包括在电信对广电的开放之列。但现有政策却把数据业务和互联网业务视为电信业务的一种，一直禁止广电网开展数据业务和互联网业务。

　　以上的认识有助于三网融合，也有助于化解电信和广电的部门之争，并保护国家的利益。首先它反映了三网融合的实质，代表了数字技术等先进生产力的要求；其次，它在一定的范围内支持了电信部门要求传输广播电视业务的想法，这个范围就是在互联网上进行的、基于IP的广播电影电视节目的传输；第三，它部分支持了广电部门不开放广播电视节目传输，以保护国家利益的想法。以传统技术和模式进行的广播电视节目的有线传输和无线传输不对电信开放，但基于互联网的IP形式的广播电影电视节目的传输则要开放。

　　二、重组版本评析

　　2004年，当中国铁通在农历年初划归国资委后，经历了数次拆分的中国电信市场终于形成了六大运营商的格局。然而这种看似要归于平静的重组事态又被《香港商报》5月25日一篇“内地电信四合二”的报道再次打破。一石激起千层浪，此后关于电信重组的方案层出不穷，归结起来有以下几个版本。

　　（1）“四合二”版本。按照香港商报的报道，国内现有四大基础电信运营商将“由四合二”，形成终的“中国电信＋中国联通”、“中国网通＋中国移动”的以强带弱“四网合二”模式，以期终形成“有效”的竞争格局。合并的目的在于集中电信力量，从而做大做强，达到能与海外电信企业竞争的目的。此外，“四合二”的方案一旦实施将地避免国内未来3G的重复性建设难题，并间接解决了3G牌照难以平衡发放的难题。

　　（2）“六合三”版本。“四合二”重组版本尚未尘埃落定，另一个“六合三”的重构版本已然出笼。与前者略有不同的是，“六合三”设想将另外两大电信运营商中国铁通和中国卫通囊括其中。“六合三”设想的重构方案是“中国电信+中国铁通”、“中国移动+中国卫通”、“中国网通+中国联通”。按照这一方案，目前中国电信运营格局中，六大电信运营商基本各得其所，将同时解决目前电信市场诸侯割据的局面，能有效整合现有电信资源，在中国电信与中国铁通由国家另发一张2G的移动牌照后，三大电信联合体均将作为全业务运营商，在移动通信领域和固话领域展开有序竞争。与此同时，国家将通过这一方案解决在3G牌照中“发4张太多、2张太少”的困境，获得3G牌照发放的解。

　　（3）“分拆联通”版本。2005年1月26日《21世纪经济报道》引用权威人士的消息称，“国资委目前仍在对多个重组方案进行讨论，比较有可能实施的一种是对中国联通目前两张并行的GSM和CDMA网络进行分拆，将GSM网络资产出售给中国电信，然后在网通集团与联通集团之上架设控股公司，CDMA网一并纳入。联通原有的固网及长话网络，北方部分并入中国电信，南方部分并入中国网通。”

　　（4）“王晓初建议”版本。2005年2月5日，《21世纪济报道》在“电信与网通欲购联通G网”的报道中称：中国电信董事长王晓初在2005年2月3日与香港记者的午膳中主动披露，建议中国电信伙同中国网通收购中国联通集团一张手机网络运营牌照。中国联通集团旗下目前拥有ＧＳＭ及ＣＤＭＡ两个网络，王晓初称，他个人倾向购买ＧＳＭ网，因为ＧＳＭ网络的现金流较强劲。按其建议，中国电信与中国网通收购联通Ｇ网后，会按南北瓜分该网络，并在各自的业务区域内经营。两家公司可共享一个手机网络，以漫游解决跨境通讯，为客户提供全面的电讯服务。王晓初强调：“现在中国的电信业，并非处于可持续发展、稳定及健康的格局，四个网络商中，有一家有两个牌照，有两家没有牌照，日后4家共享3个牌照，每家公司都有发展空间，又不会造成恶性竞争，才是多赢的安排。”王晓初还进一步建言，日后只发出3张3Ｇ牌照，一个给中移动，一个给联通，一个由中电信与网通共享。王晓初称他曾仔细研究全球不同国家发出3Ｇ牌照的数量发现，发出3个的，运营商均有利可图，发出4个运营商只能打平，发出5个则所有参与者都会亏本。

　　以上电信重组的各种版本均反映了两点共识：其一是目前电信市场的竞争格局并非令人满意，恶性竞争与竞争不充分并存。通过适当的重组可以使竞争各方在网络规模、用户数量、市场占有率等方面基本旗鼓相当，进而避免现在的主流运营商利用网络优势，人为制造与弱势运营商的互联互通障碍；其二是发放3G拍照的数量不要多于3张。不对目前5＋1的市场结构进行重组，就必须要发放6张3G拍照。有关专家预计，建一张覆盖全国的3G网络，投资可能接近2000亿元，如果6家运营商都建，总投资就可能上万亿元。如此大规模的重复建设，必然导致巨大的资源浪费，也会令运营商背上沉重的债务负担，引发3G时代的过度竞争。

　　上述电信重组的各种方案的共同弱点是均未虑及三网融合带来的契机，所有的方案均将广电网排除在外。没有广电网的参与，将很难在固网和高速互联网接入领域形成有效竞争的局面。

　　三、重组政策建议

　　基于以上的理论、认识及三网融合的发展趋势，笔者提出了两个中国信息产业面向三网融合的重组方案。

　　方案A：重组为三大公司

　　，调整有线电视网络的整合思路和策略，加快有线电视网络的整合速度。在全国有线电视网络完全整合起来之前，可以先行组建两个专业公司：中国有线通信网络公司和中国有线数字电视网络公司。前者参与三网融合的公司重组，后者独立经营，不参与三网融合的重组。

　　分别由中央级网络公司提供国家广电干线网的若干个2.5G带宽，各省网络公司提供若干个155M带宽，各地市、区县用户网提供2个8MHz的模拟入户带宽（使用CableModem技术实现宽带入户。其中，低频的模拟带宽使用PQSK调制方式，获得10Mbit/s的上行数据通道；高频的模拟带宽使用QAM调试方式，获得40Mbit/s的下行数据通道），共同作价入股中国有线通信网络公司。整合起来的资源专门用于开展高速数据业务和IP电话、IP电视等双向业务。

　　分别由中央级网络公司提供国家广电干线网的若干个2.5G带宽，各省网络公司提供若干个155M带宽，各地市、区县用户网提供10个模拟频道的入户带宽（80MHz），共同作价入股中国有线数字电视网络公司，使其成为同时拥有骨干网和用户网的传输通道，在全国成规模地开展数字电视付费频道业务。

　　在时机相对成熟时，各级网络运营主体再将自己的网络资产的所有权作价入股中国有线电视网络公司，形成全程全网的一体化公司。中国有线数字电视网络公司和中国有线通信网络公司成为中国有线电视网络公司的子公司。

　　新网络整合模式具有以下优势。1.网络整合按业务分层递进，由易到难，操作性较强。没有业务推进的网络整合是难以想象的。对于现有的有线电视网络来说，开展模拟业务、数字电视业务、高速数据和IP业务的难度是依次递增的，但从网络整合切入的难度来说，却是依次递减的。道理在于越是容易开展的业务，越是单向性质的简单业务，网络整合的必要性就越低，大家整合的积极性也越低；越是难以开展的业务，越是双向、复杂的业务，网络整合的必要性就越高，大家整合的积极性也越高。2.将网络业务进行细分，能够限度地用足政府相应的产业政策。政府对不同业务的监管政策是不同的。例如，广播电视节目的传输不在WTO的开放之列，而数据业务则在开放之列；广播电视节目传输公司的融资渠道受到较多的限制，而数据业务公司的融资限制较少。如果不同的业务捆在一起，公司往往要受到严厉的规制政策的限制。

　　第二，将中国有线通信网络公司与电信业现有的5+1结构进行重组，形成三大全业务的公司，允许三大公司经营移动业务、固话业务、数据业务和互联网业务、IP电话、IP电视等业务并在将来为三大公司颁发3G执照。具体的重组构想是：中国移动公司与中国有线通信网络公司及中国卫星通讯公司合并；拆分中国联通公司，将其GSM网络并入中国网通集团公司，CDMA网络并入中国电信集团公司，将中国联通公司的固话和长途网络按原中国电信的分拆界线进行分拆，南方部分与中国网同集团公司合并，北方部分与中国电信集团公司合并；按原中国电信的分拆界线拆分中国铁通公司，南方部分与中国网通集团公司合并，北方部分与中国电信集团公司合并。

　　重组的理由是：a.中国有线通信网络公司的加入将有助于改善在固话和高速互联网领域的竞争局面。目前，中国电信虽然南北分家，但大多数用户在固话和高速互联网接入领域还只能接受一家运营商的服务。b.组建全业务公司顺应国际潮流，满足用户“一站式购齐”的愿望和需求。固话+移动的整合之风来势迅猛。法国电信移动通信子公司的首席执行官桑吉×阿华加相信，固话和移动通信将进入新时代，它们可以把固话和移动的优势结合起来，为用户提供一系列新服务。组建全业务公司将手机和小灵通的竞争内部化，公司可以对其进行技术经济分析和论证，采用对公司整体的策略。c.为将来3G牌照的颁发做好准备。因为3G网络建设的投资巨大，如果不对现有的运营商进行整合而发放太多的牌照，势必导致过重的重复建设和规模效应的降低。d.考虑到中国有线通信公司缺乏电信运营经验，因而与实力强的中国移动公司合并；考虑到中国电信和中国网通目前没有移动网络，而中国联通则有两张移动网络，因此将中国联通的两张移动网络分别与中国电信和中国网通进行合并，以避免重复建设。e.考虑到中国电信在北方没有固话网络，中国网通在南方没有固话网络，因此将中国联通和中国铁通的固话网络分拆后将北方部分并入中国电信，南方部分并入中国网通。

　　方案B：重组为两大公司

　　，按照原中国电信划分南、北电信的分界线组建有线电视网络的南、北方有线通信网络公司和南、北方有线数字电视网络公司以及它们的母公司南、北方有线电视网络公司。

　　第二，将南、北方有线通信网络公司与电信业现有的5+1结构进行重组，形成两大全业务的公司，允许两大公司经营移动业务、固话业务、数据业务和互联网业务、IP电话、IP电视等业务并在将来为两大公司颁发3G执照。具体的重组构想是：北方有线通信网络公司与中国电信集团公司、中国联通公司、中国铁通公司合并，南方有线通信网络公司与中国网通集团公司、中国移动公司、中国卫星通信公司合并。

　　理由是：a.南广电与北电信结合、北广电与南电信结合既可以形成优势互补，又可以改善同一地区的固话和高速互联网接入的竞争状况。因为南电信在北方没有电信网络，正好可以借助于北广电的网络开展固话和高速互联网接入服务；北电信在南方也没有电信网络，恰好可以借助于南广电的网络开展固话和高速互联网接入服务。b.移动和固话的结合可以顺应世界潮流，为用户提供一系列新服务，满足用户“一站式购齐”的需求。同时也可以解决手机和小灵通的矛盾。c.解决3G牌照发放过多的问题，不仅使3G业务，也使所有的网络业务得到网络规模效应。

　　如果政府能够有效规制寡头之间的串谋和其他不正当竞争行为，方案B可能是一个较为理想的选择，它在保持双寡头企业全方位竞争结构的同时，允许企业限度地享有规模效应。如果政府的规制能力不足以将双寡头企业的竞争效应充分地发掘，方案A则是一个更为现实的选择，实施该方案的结果是在固话和高速互联网接入领域形成双网络（部分地区可能是三网络）的竞争格局，但在移动等无线领域则会形成三家网络共同竞争的结构，竞争性较方案A有所增强。至于究竟选择哪个方案，主要取决于政府规制串谋的能力。

　　值得指出的是，组建大型企业集团，提高中央企业的国际竞争力一直是国资委的愿望。国资委副主任李毅中曾对外表态，我国进入世界500强的企业当前只有10余家，今后将尽快培育30到50家具有国际竞争力的大企业。国资委主任李荣融曾表示，为避免过度竞争，各行业中的大型央企，将多保留3个，其余的将被兼并重组。